逐條(tiao)精讀！如何理(li)解PPP“新”機制！
作者:
遼寧合建
來源:
新基建投融圈
日期:
2023-11-17
人氣:
2366
2023年11月8日，《國(guo)(guo)(guo)務院辦公廳轉發國(guo)(guo)(guo)家(jia)發展改革委(wei)、財政(zheng)部<關(guan)于規(gui)范實施政(zheng)府和社(she)會資本(ben)合作新機制的指導意見>的通(tong)知(zhi)》（國(guo)(guo)(guo)辦函(han)〔2023〕115號）正式對外公開，這是我國(guo)(guo)(guo)政(zheng)府和社(she)會資本(ben)合作（PPP）發展史的重要(yao)里(li)程(cheng)碑。
下文將對《意見》重(zhong)點內容進行分析解讀，具體如下：
《意見》第(di)（一）條
聚焦使(shi)用(yong)者付費項目
1、“明(ming)確收(shou)費(fei)(fei)渠道(dao)和(he)方式”，應當結合項(xiang)目付費(fei)(fei)內容(rong)，明(ming)確相應的收(shou)費(fei)(fei)機制(zhi)與收(shou)費(fei)(fei)標準，項(xiang)目收(shou)益要覆(fu)蓋建設(she)投資(zi)和(he)運營成本，避免新(xin)增地方財政(zheng)未來支出(chu)責任。
2、“項目建設期(qi)對使用者付費項目給予(yu)政府投資(zi)支(zhi)(zhi)持(chi)(chi)”中的“政府投資(zi)支(zhi)(zhi)持(chi)(chi)”包(bao)括政府采用資(zi)本金(jin)注入方式(shi)和(he)按照(zhao)相(xiang)關法律(lv)法規(gui)和(he)政策規(gui)定申請的財政資(zi)金(jin)（如專項補(bu)助(zhu)）等支(zhi)(zhi)持(chi)(chi)。
3、“政(zheng)府付費只(zhi)能按規定補(bu)(bu)貼運(yun)營(ying)、不(bu)(bu)能補(bu)(bu)貼建設成(cheng)本”意指在使用(yong)者付費的前(qian)提下，政(zheng)府應遵(zun)循一視同(tong)仁、有規定、有標(biao)準的原(yuan)則進行補(bu)(bu)貼，且補(bu)(bu)貼金額(e)不(bu)(bu)能超過運(yun)營(ying)成(cheng)本。
*注：該補貼的規定應是已出臺(tai)的、統一的行業運營補貼。
《意(yi)見》第（二）條
全部采(cai)用(yong)特許經營模式(shi)實施
1、需要注意(yi)(yi)的(de)是(shi)，《意(yi)(yi)見》中所指的(de)“特許(xu)(xu)經(jing)營”是(shi)一種基于使用(yong)者付費的(de)“行政特許(xu)(xu)經(jing)營”，不同(tong)于商業連鎖、品牌加盟等政府無責任和義務提供的(de)純商業化特許(xu)(xu)經(jing)營項目。
2、依據《基(ji)礎設施和公用事(shi)業特許(xu)經營(ying)管理(li)辦法》（第(di)25號令(ling)）第(di)三條所(suo)述，特許(xu)經營(ying)的官方(fang)定義如下：
基(ji)礎設施(shi)和(he)公(gong)用事(shi)業特(te)許(xu)經營，是指政府采(cai)用競爭(zheng)方(fang)式依(yi)法授權中華人民(min)共(gong)和(he)國境內(nei)外(wai)的(de)法人或者其他(ta)組織，通過協議明確權利(li)義務和(he)風險分擔，約定其在(zai)一定期限和(he)范圍內(nei)投資建設運營基(ji)礎設施(shi)和(he)公(gong)用事(shi)業并獲得收(shou)益，提供公(gong)共(gong)產品(pin)或者公(gong)共(gong)服務。
3、《意見》指(zhi)出，“政府和社會(hui)資(zi)本合作(zuo)應全部采取特(te)許經營(ying)模式(shi)(shi)實(shi)施(shi)(shi)，根據(ju)項(xiang)目實(shi)際(ji)情(qing)況，合理采用建(jian)(jian)(jian)設(she)(she)—運(yun)營(ying)—移(yi)交(jiao)（BOT）、轉讓—運(yun)營(ying)—移(yi)交(jiao)（TOT）、改建(jian)(jian)(jian)—運(yun)營(ying)—移(yi)交(jiao)（ROT）、建(jian)(jian)(jian)設(she)(she)—擁有—運(yun)營(ying)—移(yi)交(jiao)（BOOT）、設(she)(she)計—建(jian)(jian)(jian)設(she)(she)—融資(zi)—運(yun)營(ying)—移(yi)交(jiao)（DBFOT）等具體實(shi)施(shi)(shi)方式(shi)(shi)。”
本(ben)次《意見(jian)》最(zui)大的變化在(zai)于明(ming)確了(le)項(xiang)目資產最(zui)終都要移交給政府方，特(te)許經(jing)營(ying)者、項(xiang)目公司只是(shi)在(zai)特(te)許經(jing)營(ying)期間的一定(ding)時間內享有項(xiang)目資產所有權，在(zai)此前提下符合條件的項(xiang)目可發行基礎設(she)施領域不動產投資信托基金（REITs）。
《意(yi)見》第(di)（四）條
優先選擇(ze)民營(ying)企業參與(yu)
堅持初衷，回歸本(ben)源，新(xin)機制最大程度地鼓勵民營企業參(can)與(yu)，并首次制定了《支持民營企業參(can)與(yu)的特(te)許經(jing)營新(xin)建（含改擴建）項目(mu)清單(dan)（2023年版）》。
該清(qing)單(dan)充分考慮(lv)了(le)不(bu)同(tong)行業屬(shu)性以及(ji)民營(ying)企業的(de)專業能力，對不(bu)同(tong)項(xiang)目(mu)類別實行分類管(guan)理(li)。
需要注意(yi)的是：
1、該清(qing)單僅列示(shi)了對(dui)擬(ni)開展政(zheng)府(fu)(fu)和社會資(zi)本合作的常見領域(yu)項目，其他未列舉領域(yu)也(ye)可實(shi)行政(zheng)府(fu)(fu)和社會資(zi)本合作模(mo)式。
2、外(wai)(wai)商(shang)(shang)投資企業應在遵守《外(wai)(wai)商(shang)(shang)投資法》《外(wai)(wai)商(shang)(shang)投資法實施(shi)條(tiao)例》《外(wai)(wai)商(shang)(shang)投資準入特別管理措施(shi)（負面清單）》（2021年版）等(deng)規定的前提下，遵循前述規定參與(yu)政府和(he)社會資本合(he)作項目(mu)。
例：負面清單中要求”增(zeng)值電信(xin)業務的外資股(gu)比(bi)不(bu)超過50%“，如(ru)外資企業參與新型基礎(chu)設施領域中的“數據中心”特許經營(ying)項(xiang)目，其(qi)股(gu)權占比(bi)需符合上述(shu)雙重規定。
3、“優先選(xuan)擇民營企(qi)業參(can)與“是為了(le)激(ji)發(fa)民間投資(zi)活(huo)力，落實《公平競(jing)爭(zheng)審(shen)查制度細則》（國市(shi)監反壟規(gui)（2021）2號文）的(de)(de)要求，讓(rang)具有專業化能力的(de)(de)民營企(qi)業進入(ru)政府和社會資(zi)本合(he)作項(xiang)目成為可能。
注：民營企業(ye)具有參(can)與(yu)(yu)項(xiang)目的(de)能力與(yu)(yu)水平是優先(xian)選擇其參(can)與(yu)(yu)的(de)前(qian)提，在無法選擇出符合條(tiao)件的(de)民營企業(ye)參(can)與(yu)(yu)的(de)情況下，“選擇民營企業(ye)”不應作為政府(fu)與(yu)(yu)社會資本合作的(de)強制(zhi)性的(de)規定。
4、同時(shi)，《意見》第(十八）條(tiao)也提出鼓勵符合條(tiao)件的(de)國有企業通過特許(xu)經營(ying)模式規范參(can)與(yu)盤活存量資產。
《意見》第（五）條
明確管理責任分(fen)工(gong)
1、《意見》指出，由國家發(fa)改委(wei)牽頭做好特(te)許(xu)經營模式(shi)推(tui)進(jin)工作，切實加強政策指導(dao)。
2、地方(fang)各級人民政(zheng)府要(yao)切實負(fu)起(qi)主(zhu)體(ti)責任，按照(zhao)《重大行政(zheng)決策(ce)程(cheng)序(xu)暫行條例》的相(xiang)關規定規范推進本級政(zheng)府事權范圍內的特許經(jing)營項目(mu)。
3、各級財政(zheng)部門要嚴格執行預算管理(li)制度，加大財會監督(du)力度。
4、地方各級人民政府(fu)應授權有(you)關(guan)行業(ye)主管(guan)部門、事(shi)業(ye)單位作為項目實施機構，完成相應的方案(an)編制、特(te)許經營者選擇等流程。
《意(yi)見(jian)》重點強(qiang)調了應授權(quan)具有行(xing)政監管能力的(de)單(dan)位，排除了“原《國家(jia)發展(zhan)改(gai)革委關于開(kai)展(zhan)政府和(he)社(she)會資本(ben)合作的(de)指導(dao)意(yi)見(jian)》發改(gai)投(tou)資（2014）2724號文”中(zhong)表(biao)述(shu)的(de)“行(xing)業運營公(gong)司(si)或其他相關機構”的(de)主體范圍。
5、如需成立項目公司，政(zheng)府方應當指定出資代表。
《意見》第(di)（六）條
穩妥推進新機制(zhi)實施
1、2023年2月政(zheng)府和(he)社(she)(she)(she)會資(zi)(zi)本(ben)合作項(xiang)目清(qing)理(li)核查前未完成(cheng)招(zhao)標采(cai)(cai)購程(cheng)序的(de)(de)項(xiang)目，以及后續新實(shi)施的(de)(de)政(zheng)府和(he)社(she)(she)(she)會資(zi)(zi)本(ben)合作項(xiang)目，不(bu)再執(zhi)(zhi)行(xing)(xing)（國辦發(fa)〔2015〕42號）文，均應按照(zhao)新機制執(zhi)(zhi)行(xing)(xing)。對于2023年2月政(zheng)府和(he)社(she)(she)(she)會資(zi)(zi)本(ben)合作項(xiang)目清(qing)理(li)核查前已完成(cheng)招(zhao)標采(cai)(cai)購程(cheng)序的(de)(de)項(xiang)目，應按照(zhao)《關(guan)于政(zheng)府和(he)社(she)(she)(she)會資(zi)(zi)本(ben)合作存量項(xiang)目分類處(chu)理(li)的(de)(de)意見》相關(guan)規定(ding)執(zhi)(zhi)行(xing)(xing)。
2、 不再(zai)存在(zai)PPP項目庫，新(xin)機(ji)制(zhi)下(xia)應(ying)當建立常態(tai)(tai)化(hua)信息披露機(ji)制(zhi)，依托全國投資(zi)項目在(zai)線審批(pi)平臺(tai)對項目情況，及時(shi)向社會動(dong)態(tai)(tai)公(gong)開。
《意(yi)見》第（八）條
公平選擇特(te)許經營者
1、《意見(jian)》明確，項目實施機(ji)構通(tong)過公(gong)開競爭方式選擇特(te)許經營(ying)者(zhe)，招標(biao)文件中應將項目運營(ying)方案、收(shou)費(fei)單價、特(te)許經營(ying)期限(xian)等作為選擇特(te)許經營(ying)者(zhe)的重要(yao)評定標(biao)準。
2、特(te)許經營期限原則(ze)上(shang)不得超過40年，投(tou)資規(gui)模大、回報周期長、法律另有規(gui)定的項目可(ke)適當(dang)延(yan)長。
《意見》第（九）條
規(gui)范(fan)簽訂特許經(jing)營協議
項目實施機(ji)構應(ying)當(dang)與特(te)許(xu)經營者在遵循法律地位平(ping)等、權利義(yi)務對等的(de)條件(jian)下簽訂協(xie)議(yi)，協(xie)議(yi)內容應(ying)嚴格(ge)依照《民法典》合同法篇章的(de)規范要求制定。
1、成立項目公司的情形(xing)：項目(mu)實施機構與特許(xu)經營者約定(ding)其在規定(ding)期限內成立(li)項目(mu)公司，并與項目(mu)公司簽(qian)訂特許(xu)經營協議。
2、不(bu)成立項(xiang)目公(gong)司的(de)情形：項(xiang)目實(shi)施機(ji)構(gou)與特許(xu)經營者(zhe)直(zhi)接簽訂特許(xu)經營協議。
《意(yi)見》第（十二）條
定期開展項目運營評(ping)價
1、《意見》中并未提及建設期(qi)(qi)(qi)績效考(kao)核的(de)(de)內容，主要是因為項目(mu)建設期(qi)(qi)(qi)可通(tong)過監(jian)理等管控機制對工期(qi)(qi)(qi)、質(zhi)量進行監(jian)管，如出現建設期(qi)(qi)(qi)違約(yue)(yue)情形，可通(tong)過提取保函金額(e)或違約(yue)(yue)條款(kuan)的(de)(de)約(yue)(yue)定進行責任追究(jiu)。
2、《意見(jian)》指出重點開展定(ding)期(qi)運(yun)營(ying)評(ping)價(jia)，應(ying)確定(ding)項目運(yun)營(ying)期(qi)績效評(ping)價(jia)指標體系，運(yun)營(ying)評(ping)價(jia)結果與履約(yue)保函金額提取、運(yun)營(ying)補貼（如有(you)）支付相掛鉤(gou)。
3、項(xiang)目實施(shi)機(ji)構應將社會(hui)公眾意見作為(wei)項(xiang)目監(jian)測分析和運營(ying)評價的重(zhong)要內容(rong)，加(jia)大公共監(jian)督力度，按照有(you)關規定開展績效評價。
《意見》第（十四）條
規范開展特許(xu)經營協議(yi)變更和項目移交等工作
1、嚴禁以提前終止為由(you)將特(te)許經營轉變(bian)為通過建設—移交（BT）模式變(bian)相舉(ju)債。
2、“擬(ni)繼續采取特(te)(te)許(xu)(xu)經(jing)營模式(shi)的，應按(an)規定重(zhong)新選(xuan)擇特(te)(te)許(xu)(xu)經(jing)營者(zhe)(zhe)，同等條件(jian)下可優(you)先選(xuan)擇原(yuan)特(te)(te)許(xu)(xu)經(jing)營者(zhe)(zhe)。特(te)(te)許(xu)(xu)經(jing)營期限內(nei)因改擴建等原(yuan)因需(xu)重(zhong)新選(xuan)擇特(te)(te)許(xu)(xu)經(jing)營者(zhe)(zhe)的，同等條件(jian)下可優(you)先選(xuan)擇原(yuan)特(te)(te)許(xu)(xu)經(jing)營者(zhe)(zhe)。”
需要注(zhu)意(yi)的(de)是，重新選(xuan)(xuan)擇仍應通過(guo)公平競爭的前提下優先選(xuan)(xuan)擇，并非通過(guo)直接委(wei)托的方式。
3、因特許經(jing)營(ying)協議(yi)引發的(de)爭(zheng)議(yi)，鼓勵(li)通(tong)過(guo)(guo)友(you)好協商(shang)解決(jue)，必(bi)要(yao)時(shi)可根據爭(zheng)議(yi)性質，依法依規處理(li)解決(jue)，涉及(ji)特許經(jing)營(ying)權的(de)授予和收(shou)回的(de)爭(zheng)議(yi)應通(tong)過(guo)(guo)申請行(xing)政(zheng)復(fu)議(yi)或行(xing)政(zheng)訴(su)訟(song)解決(jue)；涉及(ji)民(min)事(shi)法律(lv)關(guan)系(xi)的(de)糾紛通(tong)過(guo)(guo)仲裁(cai)、訴(su)訟(song)方式解決(jue)。
