地方政府隱性債(zhai)務化(hua)解概述(shu)2023年6月26日，審計署發布《國務(wu)(wu)院關于2022年度中央預(yu)算執行和(he)其他財政收支的(de)審計工作報(bao)告》指出，“49個(ge)地區通過(guo)承(cheng)諾兜底回購、國有企業墊資建設等方式，違(wei)規新(xin)增(zeng)隱性(xing)債(zhai)務(wu)(wu)415.16億(yi)元”。地(di)(di)(di)方(fang)政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)隱(yin)性債(zhai)務是社(she)會各(ge)方(fang)關注的(de)重點問題(ti)，雖然自新(xin)(xin)《預算(suan)法》等實(shi)施以(yi)來，進入了地(di)(di)(di)方(fang)政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)債(zhai)務規(gui)范管理新(xin)(xin)階段，但是，地(di)(di)(di)方(fang)政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)仍存在各(ge)種隱(yin)性債(zhai)務。單(dan)單(dan)是審計署公布的(de)《2017年第四(si)季度國家重大政(zheng)(zheng)(zheng)策(ce)措施落實(shi)情況跟(gen)蹤審計結果(guo)》顯示：5個省的(de)6市縣違(wei)規(gui)舉(ju)債(zhai)，合計形(xing)成隱(yin)性債(zhai)務154.22億(yi)。因此，為避免引(yin)發財政(zheng)(zheng)(zheng)危機等，采取有(you)效(xiao)的(de)措施化解和控(kong)制隱(yin)性債(zhai)務尤為重要。
表1-1 關于隱性債務規模的測算
（注：該表摘自《統籌(chou)發展(zhan)與安(an)全：中(zhong)國政府債務研究》部(bu)分內容）
結合我國地(di)(di)(di)方政(zheng)府(fu)債務(wu)管(guan)理發展(zhan)，可(ke)將地(di)(di)(di)方政(zheng)府(fu)隱(yin)性債務(wu)化(hua)解過(guo)程大致分為(wei)：2015-2018年(nian)的地(di)(di)(di)方政(zheng)府(fu)債券置換地(di)(di)(di)方政(zheng)府(fu)存(cun)量債務(wu)階(jie)段(duan)、2018年(nian)-至今的化(hua)解存(cun)量與嚴(yan)控增(zeng)量階(jie)段(duan)。
1、2015-2018年：地方(fang)政府債(zhai)(zhai)券置換地方(fang)政府存量債(zhai)(zhai)務
2014年下半年，國發〔2014〕43號文和財預〔2014〕351號文對存量債務按照先清理、后甄別的順序展開全面的清理工作。“對甄別后納入預算管理的地方政府存量債務，各地區可申請發行地方政府債券置換”。同時，強調要剝離融資平臺政府融資職能，融資平臺不得新增政府債務，地方政府新增或有債務必須嚴格限定在依法擔保范圍內，并根據擔保合同依法承擔相關責任。
與此(ci)同時(shi)，新《預(yu)算法》實(shi)施之后，由于(yu)地(di)方政(zheng)府合(he)法舉債的唯一途徑為(wei)發(fa)(fa)行地(di)方政(zheng)府債券。地(di)方政(zheng)府與融資平(ping)臺間的債務關系(xi)首次明(ming)晰(xi)，標志著(zhu)首輪政(zheng)府債務化解(jie)工作的開啟。根(gen)據財政(zheng)部披(pi)露數據，2015-2018年，全國分別發(fa)(fa)行3.20萬(wan)億(yi)元、4.88萬(wan)億(yi)元、2.77萬(wan)億(yi)元和1.35萬(wan)億(yi)元置換(huan)債券，合(he)計12.20萬(wan)億(yi)元。
2、2018年-至今：化解存量與嚴控增量
在新《預算法》實施的過渡階段，地方政府不規范的通過PPP、政府購買服務等方式大量融資，新增了政府隱性債務。2017年7月，政治局會議提出了“要積極穩妥化解累積的地方政府債務風險，有效規范地方政府舉債融資，堅決遏制隱性債務增量”。2018年8月，《關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》（中發〔2018〕27號）明確隱性債務范圍，并在全國范圍內開展隱性債務摸底統計，要求地方政府在5-10年內化解隱性債務。
表1-2 關(guan)于(yu)政(zheng)府隱性(xing)債務化解的(de)相關(guan)文件(jian)
隨著債務化解工作的不斷推進，中央層面先后推出地方債特殊再融資債券、建制縣隱債化解試點、全域無隱債試點等化債方案，各地方政府因地制宜積極化解存量隱性債務。在各地政府2023年的預算報告和政府工作報告當中，共有十多個省份（自治區、直轄市）提及了隱債化解進度。其中，北京和廣東表示已經完成全域無隱性債務試點任務要求；內蒙古也已經實現了3個旗區的隱債清零；廣西、河南、江蘇、寧夏、青海、陜西、甘肅和天津表示超額完成年度化債任務。
地方(fang)政(zheng)府隱(yin)性債務(wu)化解策略(lve)對于地方政府債務化解策略，學術界、政府職能部門等不同主體基于自己的功能定位從原則、理論、實踐操作層面提出不同解決方案或形成不同解決模式。2018年，財政部在《地方全口徑債務清償統計填報說明》第十五條“債務化解計劃”提到了六種債務化解方式，包括“安排財政資金償還；出讓政府股權以及經營性國有資產權益償還；利用項目結轉資金和經營收入償還；合規轉化為企業經營性債務；通過借新還舊、展期等方式償還；采取破產重整或清算方式化解”。
結合國家相關政策、學術理論以及實踐經驗，我們提出了圍繞“債務平滑、債務轉化、債務償還”三大策略方向，主要運用“債務置換、債務重組、PPP、特許經營、混合所有制改革、股權合作、ABS、REITs、產權交易、資產上市、私募融資、基金投資”十二種工具，建立明確的債務化解規劃，制定分年度債務化解目標，切實有效實現政府隱性債的化解，促進地方政府投融資運作健康可持續。
圖(tu)2-1 地方政府債(zhai)務化解策(ce)略與工具
（一）債(zhai)務平滑
債(zhai)(zhai)務平(ping)(ping)滑是指(zhi)在(zai)政府或國企平(ping)(ping)臺無法直(zhi)接化解集中(zhong)清償壓力時，通過國企平(ping)(ping)臺以(yi)債(zhai)(zhai)務置換和債(zhai)(zhai)務重組(zu)實現債(zhai)(zhai)務周轉償還。其中，債(zhai)務(wu)置換(huan)通常是(shi)指通過(guo)適當(dang)的(de)(de)利率折合借來(lai)新債(zhai)還上(shang)舊債(zhai)，包括銀行(xing)債(zhai)務(wu)展期(qi)、公司債(zhai)券置換(huan)等。債(zhai)務(wu)重(zhong)組是(shi)指采取調(diao)整債(zhai)務(wu)本(ben)金、改變債(zhai)務(wu)利息等各種手段(duan)，對債(zhai)權(quan)債(zhai)務(wu)結構進(jin)行(xing)調(diao)整，以(yi)達(da)到減輕債(zhai)務(wu)壓力等目的(de)(de)。
遵義道橋是債務置換展期的(de)典型(xing)案(an)例。在當(dang)地政府(fu)協調下，遵(zun)義最大的城(cheng)投發債主體遵(zun)義道橋建設（集團）有限(xian)公(gong)司(si)將銀行貸款展期20年(nian)，前十年(nian)不還本、只付息(xi)，后(hou)十年(nian)逐步還本、同步利率也由4%-7%，降(jiang)至約3%。
債(zhai)(zhai)務轉化(hua)即根(gen)據隱性債(zhai)(zhai)務項目的(de)經(jing)營性程度(du)，積極(ji)創造(zao)條(tiao)(tiao)件(jian)進行規范化(hua)市場化(hua)改造(zao)，轉化(hua)為合規債(zhai)(zhai)務。該策(ce)略具體可以采(cai)用PPP、特許經(jing)營、混改等方式。債(zhai)(zhai)務轉化(hua)需要具備(bei)三個條(tiao)(tiao)件(jian)：
（1）對具有穩定現金(jin)流的政府隱性債務(wu)項目，可將(jiang)其合規轉化為企業的經營性債務(wu)；
（2）對具(ju)備經營條件的(de)政府(fu)隱性債務(wu)項目，可通過(guo)引(yin)入社會(hui)(hui)資(zi)本(ben)等方式，將(jiang)其(qi)改造(zao)為社會(hui)(hui)資(zi)本(ben)的(de)債務(wu)；
（3）對實(shi)行市場(chang)化改造(zao)(zao)的隱(yin)性債(zhai)(zhai)務(wu)(wu)項(xiang)目，應當合(he)法合(he)規調整債(zhai)(zhai)務(wu)(wu)主(zhu)體(ti)，理順政(zheng)企(qi)關(guan)(guan)系(xi)，真正實(shi)現市場(chang)化運行。凡(fan)實(shi)行市場(chang)化改造(zao)(zao)隱(yin)性債(zhai)(zhai)務(wu)(wu)項(xiang)目，在經過相關(guan)(guan)部門審(shen)核確認后，再(zai)對該項(xiang)隱(yin)性債(zhai)(zhai)務(wu)(wu)作相應注(zhu)銷處理。
圖2-2 債務轉化示意圖
例(li)如(ru)，某市的供(gong)(gong)水(shui)公司(si)存在隱性(xing)債務(wu)(wu)，社(she)會(hui)資(zi)(zi)本(ben)通過股(gu)權收購和增(zeng)資(zi)(zi)該供(gong)(gong)水(shui)公司(si)，覆(fu)蓋隱性(xing)債務(wu)(wu)規模(mo)。社(she)會(hui)資(zi)(zi)本(ben)獲得(de)市政府授予(yu)的特許經營權，同(tong)時(shi)社(she)會(hui)資(zi)(zi)本(ben)承擔原供(gong)(gong)水(shui)公司(si)的債務(wu)(wu)。社(she)(she)會資本(ben)提(ti)供(gong)全市供(gong)水(shui)的運營服務，市政府通(tong)過調(diao)整(zheng)水(shui)價(jia)并對(dui)(dui)社(she)(she)會資本(ben)的供(gong)水(shui)服務進行付費(fei)，社(she)(she)會資本(ben)通(tong)過經營收益(yi)償付對(dui)(dui)應的隱性債務。
債務(wu)償還(huan)是(shi)指地(di)方政(zheng)府(fu)或國(guo)企平臺(tai)通(tong)過存量(liang)資(zi)產盤(pan)活(huo)、財政(zheng)資(zi)金、國(guo)資(zi)增收等方式直接清償化(hua)解地(di)方政(zheng)府(fu)隱性(xing)債務(wu)。在當(dang)前政(zheng)府(fu)可用財力緊張的情(qing)況下，如何實現政(zheng)府(fu)存量(liang)資(zi)產的有(you)效盤(pan)活(huo)是(shi)關(guan)鍵。
1、存(cun)量資產(chan)盤活償還
存(cun)量(liang)資產(chan)(chan)盤活(huo)償(chang)還是(shi)指采取各種方(fang)式(shi)來整合資產(chan)(chan)并且利(li)用好現(xian)有(you)的資產(chan)(chan)，實現(xian)國有(you)資產(chan)(chan)保值(zhi)增值(zhi)，利(li)用回收資金償(chang)還政(zheng)府隱性債務。基于國家(jia)政(zheng)策文件，以及實踐經驗，政(zheng)府存(cun)量(liang)資產(chan)(chan)盤活(huo)方(fang)式(shi)總結(jie)為(wei)以下四大方(fang)式(shi)：
? 資(zi)產(chan)(chan)(chan)(chan)更新改(gai)造運營盤活，是指(zhi)對(dui)資(zi)產(chan)(chan)(chan)(chan)進行改(gai)擴(kuo)建、規劃調整與定(ding)位轉型，使(shi)(shi)得存量資(zi)產(chan)(chan)(chan)(chan)使(shi)(shi)用功能提(ti)升、運營效率提(ti)升，充分(fen)挖掘(jue)資(zi)產(chan)(chan)(chan)(chan)潛在價值，實現存量資(zi)產(chan)(chan)(chan)(chan)的(de)盤活。
? 資(zi)產(chan)資(zi)本運作(zuo)配置盤活，是指以資(zi)本最大(da)限度增值為(wei)目的(de)(de)(de)，通過(guo)資(zi)產(chan)證券(quan)化、REITs、上市等對資(zi)本進行運籌和經(jing)營，將缺乏流動性存量(liang)資(zi)產(chan)轉化成流動性強的(de)(de)(de)金(jin)融產(chan)品，提高資(zi)金(jin)的(de)(de)(de)利(li)用效率(lv)。
? 資(zi)產(chan)市場化(hua)效(xiao)率盤(pan)活(huo)(huo)，是指通(tong)過PPP模式(shi)、混合(he)所有(you)制改革、股(gu)權合(he)作等市場化(hua)方(fang)式(shi)，引(yin)入并(bing)借助第(di)三方(fang)的專業化(hua)技術、管理經驗等，提高資(zi)產(chan)運營效(xiao)率與質量，進而盤(pan)活(huo)(huo)存量資(zi)產(chan)。
? 資(zi)產(chan)出售變現盤活，是指通(tong)過拍(pai)賣、公開招(zhao)標或協議轉(zhuan)讓(rang)方式，獲得資(zi)產(chan)轉(zhuan)讓(rang)收益盤活存量資(zi)產(chan)。
圖2-3 存量資產盤活方式
例如(ru)，某市污(wu)水污(wu)泥(ni)處理項目采(cai)用TOT方(fang)式，由政府方(fang)指定機(ji)構與(yu)社會投資人共同出資成(cheng)立項目公司。項目(mu)公司(si)向政府方支付(fu)特(te)許(xu)經營(ying)權(quan)(quan)使用費(fei)，獲(huo)得本項目(mu)污水(shui)處(chu)理廠(chang)、污泥處(chu)理廠(chang)、排水(shui)管網和泵站的特(te)許(xu)經營(ying)權(quan)(quan)。共計(ji)盤(pan)活資(zi)金36.8億元（特(te)許(xu)經營(ying)權(quan)(quan)轉讓費(fei)用），部分用于化解政府隱(yin)性(xing)債務。
2、財政(zheng)支出(chu)償還
財政(zheng)(zheng)支(zhi)出償(chang)還(huan)是指政(zheng)(zheng)府將(jiang)到期債務(wu)還(huan)款納入當年(nian)財政(zheng)(zheng)支(zhi)出預(yu)算，統籌安(an)排一(yi)般預(yu)算資(zi)金(jin)（稅）、基金(jin)預(yu)算資(zi)金(jin)（土地(di)）、經營性補貼等，償(chang)還(huan)年(nian)度到期債務(wu)。財政(zheng)(zheng)支(zhi)出償(chang)還(huan)，既為地(di)方債務(wu)風險(xian)提供了安(an)全網(wang)，又為地(di)方各大國有企業轉型(xing)發展提供支(zhi)撐，在(zai)發展中(zhong)化解(jie)債務(wu)。
例如，2018年海(hai)口市人民政府印發《海(hai)口市2018-2019年政府性(xing)債務化解規劃方案(an)通知》，從調配(pei)財政資(zi)金方面提出(chu)(chu)控制經常(chang)性(xing)支(zhi)出(chu)(chu)、盤活(huo)存量資(zi)金、盤活(huo)土(tu)地(di)資(zi)源三點要(yao)求(qiu)。其中，壓(ya)縮經常(chang)性支出，統籌新增財(cai)力，每年(nian)將(jiang)從(cong)因(yin)體(ti)制(zhi)調整形成的新增財(cai)力的50%部分用于償債。
3、國資增(zeng)收償還
國資增收(shou)償還(huan)是指國(guo)有企業通過提(ti)質(zhi)增(zeng)效舉措或通過資本市(shi)場運作等，使(shi)得(de)國(guo)企獲得(de)經營(ying)性(xing)增(zeng)收與資本性(xing)增(zeng)收用(yong)于償(chang)還(huan)到期(qi)債務，或者上交財政(zheng)收入用(yong)于償(chang)還(huan)政(zheng)府債務。其中，經(jing)營性增收償還主要是通(tong)過(guo)業務重(zhong)(zhong)構、資產整合(he)重(zhong)(zhong)組、管理提升等(deng)提質(zhi)增效措施實施債務償還。資(zi)本性增收指國企優質經營資(zi)產，在上市或(huo)私募(mu)融資(zi)過程中以未來收益進行估(gu)價退出(chu)獲取收益。
例如，太原重(zhong)工面通過(guo)資(zi)本市場運作等實(shi)現國(guo)資(zi)增(zeng)收償(chang)還債務。面(mian)對對主營產品市(shi)場(chang)持續低迷、資(zi)產負債率及(ji)償債成(cheng)本高企的困境，太原重工公(gong)告向控股股東太重集團定向增發股票募集資(zi)金12.46億元(yuan)，用于償還銀行(xing)貸款，成(cheng)功化解債務危機(ji)。
地方政(zheng)府(fu)隱(yin)性債務化解關鍵問題（一）地方政府支(zhi)持是關鍵(jian)
地方(fang)政(zheng)(zheng)(zheng)府隱(yin)性債務(wu)(wu)(wu)化解意義重大，涉及(ji)范圍廣，如資產(chan)整合重組、公共(gong)服務(wu)(wu)(wu)項目政(zheng)(zheng)(zheng)府購買服務(wu)(wu)(wu)、存量PPP實施(shi)、區縣和鄉鎮資產(chan)整合等，需政(zheng)(zheng)(zheng)府方(fang)建(jian)立統籌(chou)協調機制。政(zheng)(zheng)(zheng)府方(fang)的全力支持是債務(wu)(wu)(wu)化解成(cheng)(cheng)功與(yu)否的關(guan)鍵，政(zheng)(zheng)(zheng)府方(fang)全力支持可保障(zhang)政(zheng)(zheng)(zheng)府方(fang)、財(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)局、國(guo)資委、國(guo)有企業(ye)等各單位溝通協調順暢，共(gong)同完成(cheng)(cheng)地方(fang)政(zheng)(zheng)(zheng)府隱(yin)性債務(wu)(wu)(wu)化解方(fang)案的實施(shi)與(yu)落(luo)地。
（二）科學規劃(hua)債務化(hua)解方(fang)案
政府債(zhai)務(wu)管理與化解工作具有復雜性、專業(ye)性、規范性等(deng)特點。需(xu)(xu)要(yao)(yao)把政府債(zhai)務(wu)與非政府部(bu)門債(zhai)務(wu)通(tong)盤考慮、政府債(zhai)務(wu)風險(xian)(xian)管理與金(jin)融(rong)風險(xian)(xian)管理相結合、充分認識政府債(zhai)務(wu)可能出現的(de)新變種(zhong)等(deng)。因此需(xu)(xu)要(yao)(yao)政府聘請專業(ye)咨詢機構，從(cong)目的(de)、要(yao)(yao)求(qiu)、方式、方法(fa)、進度等(deng)方面進行(xing)統籌(chou)安排，形成(cheng)專業(ye)科學的(de)化債(zhai)方案(an)。按照(zhao)化債(zhai)方案(an)推進步(bu)驟(zou)和(he)工作要(yao)(yao)求(qiu)，做到工作目標(biao)、任務(wu)內容、推進方法(fa)、標(biao)準要(yao)(yao)求(qiu)、工作責任的(de)清晰明(ming)確。
地(di)方(fang)政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)需深化政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)投(tou)(tou)融(rong)(rong)資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)體制改革，積極(ji)推進(jin)(jin)融(rong)(rong)資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)平(ping)臺(tai)公司(si)(si)市(shi)場化轉型，妥善(shan)處(chu)理融(rong)(rong)資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)平(ping)臺(tai)公司(si)(si)債務(wu)和資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)產，依法依規開展市(shi)場化融(rong)(rong)資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)。完善(shan)政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)方(fang)與國(guo)有企(qi)業(ye)(ye)的重新定位，嚴格區分政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)投(tou)(tou)資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)與企(qi)業(ye)(ye)自主投(tou)(tou)資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)，嚴格區分地(di)方(fang)國(guo)有企(qi)業(ye)(ye)和地(di)方(fang)政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)債務(wu)的界限。建(jian)(jian)立完善(shan)企(qi)業(ye)(ye)自主投(tou)(tou)資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)決策，保障企(qi)業(ye)(ye)自主經營。針對地(di)方(fang)政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)項目(mu)運(yun)作(zuo)需進(jin)(jin)行科學論證(zheng)，充分利用資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)本(ben)市(shi)場豐富的金融(rong)(rong)工具(ju)，比如REITs、ABS、PPP、融(rong)(rong)資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)租(zu)賃等(deng)，為政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)基建(jian)(jian)項目(mu)建(jian)(jian)設提供(gong)資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)金保障，同時結(jie)合政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)投(tou)(tou)融(rong)(rong)資(zi)(zi)(zi)(zi)(zi)模(mo)式，合理制定項目(mu)運(yun)作(zuo)方(fang)案(an)。
附件：部(bu)分地區政(zheng)府債務化解舉措
